美国经济学家反对“制造业优先”的三个理由

导读：2012年2月4日，时任奥巴马政府经济顾问委员会主席的伯克利经济学教授Christina D. Romer为了反驳“制造业优先”的说辞，在《纽约时报》发布了这篇文章。工业4.0研究院翻译全文，不代表本院观点。

最近，似乎人人都在谈论制造业的危机。工人、商业领袖和政客们哀叹，这个美国经济的传统核心部分业已衰落。奥巴马总统在国情咨文中特别提到，制造业需要特殊的税收减免和支持。许多人更积极，正在敦促施行贸易保护或者呼吁政府直接投资一些有前景的行业。

成功让政府制造业政策通过论证，必须超越“生产实物好于提供服务”的优越感。在美国，洗衣机和吹风机这样的产品，与医疗保健和美容美发这样的服务，一样受到消费者的重视。我们给中国上海做建筑规划的收入，也与向加拿大出口汽车的收入一样，都是真金白银。

一项专门支持制造业的政策，其经济学原理大致可以分到三个类别，但没有哪个支持的条件是完全令人信服的。

原理一、市场失灵

如果自由市场运行不佳，政府干预可以从效率的角度来解释。例如，当市场竞争受限时，反垄断法对防止垄断可能会有所帮助。

在制造业，如果企业之间存在正外部效应，那么市场可能会失灵。这意味着制造工厂的一些利益会流向业主以外的其它企业——因为制造业集群比单个企业更有生命力。因此，当企业家投资建厂，该地区的其它企业也会获得一些好处。

这一论点可以证明政府补贴或减税是合理的。但是现实中却很难形成足够大的企业集群效应。麻省理工学院的Glenn Ellison教授和哈佛大学的Edward Glaeser教授做的一项研究表明，在许多行业中，企业只是有限度地比随机分配的企业更加集群化——这表明集群化的收益虽然真实，但是收益往往没有那么大。

此外，集群效应的逻辑也可能适用于制造业以外的行业。软件开发、保险和娱乐这三个服务行业中，我们也观察到集群现象，并且正外部效应可能很大。既然如此，我们为什么要单独给制造业特殊优待呢？

补贴制造业的另一个相关论点是，这个行业需要进行边做边学的探索。任何生产流程的效率提升都需要时间。然而，政府是否应该介入，取决于承担这个风险的公司是否获得了最终回报。如果率先进入的公司最终成功了就能获得所有回报，那就不算市场失灵。企业需要将学习的时间周期作为投资成本的一部分。如果资本市场运行良好，制造企业就应该能够在没有政府帮助的情况下找到投资者。

另一方面，如果早期进入者投入资金和时间为整个行业铺平了道路，但其它后期进入者却抢走了他们的回报，这时候政府干预就会有所帮助。在这种情况下，私营企业主就不会愿意做太多对经济发展有益的早期投资。尽管如此，一项半导体行业的研究发现，尽管边干边学很重要，但大部分回报还是属于那些做早期投资的企业。并且这些收益还有溢出效应，眼光可以投向海外市场。

最令人担忧的外部性可能是国防。我们必须认真对待一种观点：美国需要一个强大的制造业基地以防万一发生战争。但即便如此，也并非所有的制造行业都应该得到特殊照顾。我们应该反思：在战争中，哪些工业是真正必要的？常规的军工生产以及盟国现有的供应安排是否能提供足够的保护？

如果缺乏证据表明制造业有市场失灵的特殊情况，那政策应该为了所有美国企业和工人更有生产力、更成功而制定，这样可能会更好。奥巴马总统在国情咨文中提到一些相关主张：扩大和执行自由贸易协定，基础科学、基础设施和教育方面的公共投资，以及企业税务改革。

原理二、就业机会

《创业企业扶助法》（JOBS ACT）中鼓励支持制造业的一个关键论点是创造就业和减少失业。但不幸的是，那些影响可能很小。

如今美国的失业率很高，并不是因为制造业的衰退——就业下行的情况实际上已经持续了30年。相反，在20世纪90年代和21世纪的大部分时间里，失业率都不到6%。

今天，我们面临着严重的需求疲软。这确实是一个可怕的市场失灵现象，值得政府去干预。但是我们需要一些提高整体需求的行动，比如为家庭减税，让他们有更多的实得工资可供花费，或对陷入经济困境的州政府和各级地方政府提供更多援助，以及进行公共基础设施的投资。这些都是奥巴马总统所倡导的。

针对制造业的小范围减税不太可能显著提高总需求。通过让工业产品更便宜，可能会刺激海外市场的需求，但可能不足以降低我们的失业率。另一方面，采取更积极的货币政策，降低美元的价格会刺激所有行业的出口，这样产生的影响就更大了。

与此同时，大型制造企业关闭工厂确实给当地就业市场留下巨大的漏洞，而对于那些与本地社群联系紧密的失业工人来说，就业搬迁的成本过于高昂。政府帮助这些受萧条所害的地区是责无旁贷的。

奥巴马总统制造业计划中，一个不太受重视的部分是，对于任何类型的公司，只要投资于遭受军事基地关闭或重大失业事件的社区，政府会给予总额为60亿美元的税收减免。系列新研究表明，这种“基于地方”的政策在提高当地就业和工资方面可能是有效的。

原理三、收入分配

支持制造业的最后一个论点是分配问题。制造业工作被视为教育程度较低的工人获得高薪工作的少数来源之一。事实上，制造业岗位的报酬在第二次世界大战后的四十年间，都高于其他技能型工种。然而这个说法在如今早已光景不再。国际竞争的加剧迫使美国制造商不断降低成本，导致现在制造业低技能工人的薪酬溢价比以前要低。

今天，美国制造业高工资的原因，很大程度上是因为留在本土的生产制造行业都是资本密集型和先进技术导向的。相对的，对员工的教育水平要求是大大提高了的。如今，超过一半的制造业工人接受过大学教育，而在1969年，这一比例却只有20%多一点。

如果经济健康发展，在有些行业，受过良好教育的工人可以获得高薪。为什么要专门在制造业来创造这样的高薪就业机会？相反，政府可以让工人更容易获得许多领域的高技能工作所需的教育，并鼓励创业者寻找市场机会去创业。

如果我们的目标是促进收入平等，那么将资金投入到基础设施可能比补贴制造业更明智。建筑业的工资水平也不错，而且对教育水平的要求也不高。美国对建设基础设施的需求是巨大的。再或者，我还可以通过经济学家的传统调控工具——税法来进行收入分配。

总结

作为经济史学家，我欣赏制造业对美国的贡献。正是这个经济增长引擎让我们赢得了两次世界大战，并为数百万家庭提供了进入中产阶级的门票。但是公共政策的制定需要超越情绪，更不能局限于历史情怀。它应该基于市场失灵的确凿证据，以及关于提案对就业和收入不平等的影响的可靠数据。到目前为止，制造业政策的说服力仍有待证明，而许多其它经济政策的说服力已经确立。